매일 저녁 산책하던 동네 산책로, 주말마다 오르던 뒷산 약수터에 어느날 갑자기 ‘사유지 내 외부인 출입금지’ 팻말이 세워진다면? 집 근처 동네 공원이 없어지고 갑자기 건물이 들어선다면? 2년 뒤부터는 현실이 될 수 있는 이야기다.
2020년 7월 1일부터 ‘도시공원 실효제(일몰제)’가 시행되기 때문이다.
도시계획시설(도시공원)로 지정되면 개인 소유의 토지이지만 지자체가 공원을 만들 수 있다.
그러나 지정된 후 20년 동안(결정고시일 기준) 사업이 시행되지 않을 경우 ‘도시공원 실효제’에 따라 지정 효력을 잃게 된다.
‘도시공원 실효제’는 1999년 헌법재판소가 ‘지자체가 개인 소유의 땅에 도시계획시설을 짓기로 하고 장기간 이를 집행하지 않으면 땅 소유자의 재산권을 침해하는 것’이라고 판결(97헌바26, '99.10.21.)하면서 도입됐다.
2020년 7월 ‘도시공원 실효제’ 시행을 앞둔 가운데 서울시는 도시의 허파인 도시공원 지키기에 나선다.
지방채를 발행하는 특단의 조치로 총 1조 6천억 원을 투입, 우선 2020년까지 사유지 공원 2.33㎢를 매입해 공원으로 보존한다.
지난 16년 간('02.~'17.) 1조 8,504억 원(연 평균 1,157억 원)을 투입해 4.92㎢의 사유지를 매입한 데 이은 것이다.
이 밖에도 정부에 국비지원을 지속 요청하고 현금 기부채납을 활용하는 등 다각도로 재원을 마련해 나머지 사유지에 대한 매입에 나서고, 국유지의 경우 ‘도시공원 실효제’ 대상에서 제외될 수 있도록 정부와 협의해 서울시내 도시공원을 최대한 확보해 나간다는 계획이다.
‘도시공원 실효제’에 따라 2020년 7월1일자로 서울시내 116개 도시공원, 총 95.6㎢가 일제히 도시계획시설 실효를 앞두고 있다.
서울시 도시공원의 83%, 여의도 면적 33배 크기의 공원에 대한 도시계획결정 효력이 상실되는 것이다
전국적으로는 전체 도시공원(942㎢)의 46%(433.4㎢, 여의도의 149배)가 도시계획시설에서 실효된다.
서울시는 ｢장기미집행 도시공원 실효 대응 기본계획｣을 발표하고 도시공원을 지켜 숨 쉬는 녹색도시를 보전하고 난개발을 막기 위한 총력대응에 나선다고 밝혔다.
도시공원은 서울시민에게 휴식을 제공하고 공기 중 이산화탄소를 흡수하며 미세먼지를 저감하는 도시의 오아시스 역할을 한다.
특히 내사산과 외사산으로 둘러싸인 서울의 경우 도시공원은 단순 공원의 개념을 넘어 서울의 정체성이자 자연유산이다.
‘도시공원 실효제’ 시행으로 도시공원이 대거 실효되면 등산로, 약수터 같이 그동안 시민들이 이용하던 공간으로의 접근이 제한되고 개발압력이 높아지면서 난개발이 일어날 가능성도 높다.
무엇보다 1인당 도시공원 면적이 지금의 1/3 수준으로 급감해 서울시민의 삶의 질 하락이 우려되는 상황이다.
이번 계획은 ‘재정적’ 전략과 ‘도시계획적’ 전략을 양대 축으로 추진한다.
재정적 전략의 핵심은 사유지 매입이다.
시급성과 타당성을 종합적으로 고려해서 단계별로 진행한다. 실효 예정 사유지 전체(40.2㎢)를 보상하려면 총 13조 7,122억 원이라는 막대한 재원이 필요하고 지자체 재정 여건상 시가 단독으로 재원을 모두 마련하는 것은 사실상 불가능한 만큼 정부에 국비지원(보상금 50% 이상)을 지속 요청하고 정비사업의 현금 기부채납 등 다양한 재원마련 방안을 모색할 계획이다.
이번에 실효를 앞둔 공원은 모두 지방자치제도 시행('95년) 이전에 국가에서 지정한 공원이지만 지금까지 국비 지원은 단 한 차례도 이뤄진 적이 없다.
2020년 6월까지 매입을 추진하는 ‘우선보상대상지’(2.33㎢)와 관련해서는 매년 약 1,000억 원의 시 예산(총 3,160억 원)을 투입하고 매년 4,300억 원씩 총 1조 2,902억 원의 지방채를 발행해 재원을 마련한다.
우선후보대상지는 ▴법정 매수청구 토지(국토계획법 상 ‘대지’) ▴소송 패소로 보상이 불가피한 곳 ▴주택가나 도로와 인접해 개발압력이 높은 곳 ▴공원시설 설치 예정지로 공원조성 효과가 높은 곳 등 공원 기능 유지가 반드시 필요한 곳이다.
지방채는 미래세대와의 책임분담 차원에서 20년 장기채권으로 발행하고 향후 재정여건을 보면서 매년 균등상환할 계획이다.
나머지 사유지(37.5㎢)는 2021년부터 보상을 시작한다. 우선순위를 고려해 공원 간 연결토지(2.91㎢) → 공원 정형화에 필요한 토지(2.69㎢) → 잔여 사유지(31.9㎢) 순으로 보상이 진행될 예정이다.
이와 관련해 시는 보상대상 우선순위, 보상 실행방법, 토지소유자 매수 제안시 협의방법 등 원칙과 기준을 마련해 관련 규칙을 연내 제정하고 시민과 전문가 등으로 구성된 보상심의위원회를 구성해 운영할 계획이다.
재정적 전략과 함께 도시계획적 관리도 병행한다. 토지 매입 전까지도 공원 기능을 유지할 수 있도록 ‘도시자연공원구역’으로 지정해서 관리하는 방안을 추진한다. 이때 토지 소유자들이 기존 도시계획시설에 대해 받던 재산세 50% 감면 혜택을 그대로 받을 수 있도록 정부에 법 개정을 요청해 토지 소유자들이 손해를 보지 않도록 할 계획이다.
또, 도시자연공원구역으로 지정되면 토지의 사적 활용이 일부 가능해진다. 삼림욕장이나 유아숲체험원 같은 여가시설 활용이나 사무실, 창고시설 같은 소규모 가설건축물 건축이 가능하고 취락지구에는 제한적으로 단독주택이나 근린생활시설 건축이 허용된다. 시는 행위제한 완화를 정부와 지속 협의할 계획이다.
국토계획법에 따라 시·도지사는 자연환경을 보호하고 건전한 여가‧휴식공간을 제공하기 위해 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있는 지역을 ‘도시자연공원구역’으로 지정할 수 있다.
서울시는 이와 같이 시 권한으로 추진 가능한 부분은 당장 시행에 들어가는 동시에, 중앙정부에 ①사유지 보상재원 국비지원(보상비 50%) 요청 ②‘도시공원 실효제’ 대상에서 국‧공유지 제외(국토계획법 개정) ③‘도시자연공원구역’ 전환 시에도 토지 소유자의 재산세 50% 감면 유지(지방세특례제한법 개정), 세 가지를 적극 건의했다.
국‧공유지 제외와 관련해 시는 ‘도시공원 실효제’의 목적은 토지 소유자의 사유재산권 침해 해소인 만큼 국‧공유지는 이와 무관하며, 국‧공유지가 도시계획시설에서 실효돼 민간에 매각될 경우 난개발 등에 노출돼 주변경관과 녹지 훼손이 우려된다고 설명했다.
한편, 서울시는 ‘도시공원 실효제’ 시행에 앞서 시민‧전문가와 함께 도시공원을 지켜나가기 위한 사회적 인식과 시민 공감대 확산에도 나선다.
‘2020 도시공원 일몰제 대응 전국시민행동’ 같은 시민사회단체, 전문가, 시민과 거버넌스를 구축해 국비지원‧제도개선 등을 정부에 공동 요구하고 대시민 캠페인도 펼친다. 또, 서초구민들이 추진한 ‘우면산 지키기 내셔널트러스트 운동’ 서초구 우면산 내셔널트러스트 운동 : ’02년 서초구민 중심으로 재단법인 설립하여 우면산 일대 29,600㎡ 토지 매입(모금액 약 30억원) 추진같이 시민이 주도하는 자발적도시공원 확보운동을 전개한다는 계획이다.
김용복 서울시 기획조정실장은 “서울시는 급속한 노령화로 인한 복지사업 확대, 노후 도시인프라 재투자 등 대규모 재원이 수반되는 중장기 투자사업으로 인하여 가용재원이 부족한 실정이다. 하지만 도시공원은 시민의 삶의 질을 결정하는 중요한 인프라이자 후손에게 온전하게 물려주어야 할 자연유산인 만큼 모든 시민들이 공원 이용에 불편함이 없도록 최선을 다하겠다”고 말했다.
<단계별 도시공원 보상계획>